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La question n’est pas de contester l’existence de dépenses secrètes. Elle est de déterminer si le secret attaché à certaines dépenses peut finir par conférer à celui qui dispose des crédits un pouvoir de libre emploi de l’argent public

« Le régime juridique (de fait) des fonds spéciaux a favorisé le dévoiement de l’institution. À l’abri du secret défense et en l’absence de contrôle externe, les dirigeants politiques (…) se sont volontairement placés en marge du droit commun et spécial de la comptabilité publique pour gérer des fonds publics et en ont détourné, très tôt, une partie de leur vocation originelle. [1]»

Le débat relatif aux fonds « spéciaux » et plus particulièrement aux fonds dits politiques est souvent abordé sous l’angle de leur montant, de leurs bénéficiaires ou de l’opacité de leur emploi. Mais la question essentielle est ailleurs : jusqu’où peut aller, dans un État démocratique, la marge d’appréciation laissée au chef de l’Exécutif dans l’utilisation de l’argent public ?

Au Sénégal, l’appellation budgétaire de « fonds spéciaux » a historiquement recouvert des dépenses de nature très différente : fonds secrets, fonds politiques, fonds de solidarité africaine, fonds d’intervention sociale et diverses autres rubriques. Leur regroupement sous une même appellation ne saurait justifier qu’elles soient soumises indistinctement au même régime de confidentialité, de justification et de contrôle.

Une clarification de la nomenclature budgétaire s’impose dès lors. À notre sens, les fonds spéciaux ouverts au budget de la présidence de la République devraient désormais être limités à deux rubriques : les fonds secrets, réservés aux dépenses dont la confidentialité est justifiée par les nécessités de la défense nationale, de la sécurité intérieure ou extérieure et du renseignement ; et un fonds d’intervention sociale, soumis à des règles de justification et de contrôle adaptées à sa finalité. Dans le même mouvement, la notion de « fonds politiques » devrait disparaître du vocabulaire budgétaire : la finalité politique d’une dépense ne saurait constituer, par elle-même, un fondement permettant de déroger aux règles applicables aux deniers publics.

Le secret peut être légitime, voire indispensable, pour certaines missions de l’État. Mais l’inscription d’une dépense au sein des fonds spéciaux ne suffit ni à lui conférer un caractère secret ni à la soustraire aux exigences de justification et de contrôle. Une dépense peut être secrète sans être incontrôlée ; une intervention sociale peut laisser une marge d’appréciation à l’autorité sans devenir une libéralité financée sans règles par l’argent public.

La ligne de partage doit donc être clairement établie entre la discrétion nécessaire à certaines missions de l’État et la libre disposition de l’argent public. Qu’ils soient qualifiés de secrets ou sociaux, ces fonds demeurent des deniers publics.

La question est dès lors simple : jusqu’où la discrétion peut-elle aller sans que leur emploi échappe à toute justification et à tout contrôle ?

Le secret n’est pas un pouvoir de libre disposition

L’une des difficultés majeures du système tient à l’absence d’une doctrine suffisamment précise d’emploi des fonds à caractère secret et, plus largement, des différentes composantes des fonds spéciaux.

Cette situation a progressivement laissé au chef de l’Exécutif une marge d’appréciation excessive dans la détermination de la destination de certaines dépenses. Des crédits initialement justifiés par la confidentialité de certaines missions ont été mobilisés pour des dépenses étrangères à leur finalité publique : frais personnels du chef de l’État et de sa famille, interventions sociales, secours, dépenses diplomatiques, libéralités ou interventions décidées directement par l’autorité politique.

C’est pour cette raison que David Biroste évoque le « dévoiement de l’institution », les responsables politiques ayant progressivement pris leurs distances avec les règles ordinaires de la comptabilité publique [2].

La question n’est donc pas de contester l’existence de dépenses secrètes. Elle est de déterminer si le secret attaché à certaines dépenses peut finir par conférer à celui qui dispose des crédits un pouvoir de libre emploi de l’argent public. La réponse ne peut être que négative.

En matière financière, la confidentialité peut justifier une dérogation aux modalités ordinaires de justification ou de contrôle. Toutefois, elle ne saurait faire disparaître la destination publique de la dépense.

Même secrets, ces fonds restent des deniers publics

Les sommes versées entre les mains du président de la République au titre des fonds spéciaux ne deviennent pas, du seul fait de leur mise à disposition, des ressources personnelles. Elles conservent leur caractère de deniers publics.

Deux éléments au moins permettent de l’établir.

D’abord, ces dépenses sont financées par des ressources publiques et autorisées par le budget de l’État. Comme le rappelait Gaston Jèze, l’impôt est destiné à la satisfaction des besoins publics : son affectation à la satisfaction d’un intérêt purement privé entrerait en contradiction avec le principe même d’égalité devant les charges publiques [3].

Ensuite, les fonds ne sont pas juridiquement attachés à la personne physique du Président de la République. Les comptes de dépôt qui reçoivent les crédits sont ouverts dans les écritures du Trésor au nom de l’autorité ès qualités, c’est-à-dire en raison de sa fonction. La dotation ne constitue donc pas un dépôt personnel.

Alain Tourret résumait cette idée par une formule particulièrement parlante : lorsqu’un solde subsiste, il revient au successeur ; le titulaire de la fonction ne l’emporte pas « pour son argent de poche »[4].

La conséquence est essentielle : l’autorité politique peut disposer d’un pouvoir d’appréciation sur l’emploi de certains crédits ; elle n’en devient jamais propriétaire.

La discrétion doit porter sur l’emploi, non sur la nature des fonds

Une certaine discrétion peut être reconnue au chef de l’État dans l’utilisation de crédits destinés à des interventions dont la nature ne permet pas toujours une programmation détaillée. Mais cette discrétion doit rester une discrétion d’emploi, exercée dans le cadre d’une finalité publique. Elle ne saurait devenir un droit de disposition comparable à celui qu’un particulier exerce sur son patrimoine.

La distinction est fondamentale. Le secret concerne la connaissance de la dépense et la discrétion concerne la marge d’appréciation laissée à l’autorité. Mais ni le secret ni la discrétion ne modifient la propriété des fonds : ils demeurent publics.

C’est précisément lorsqu’on efface cette frontière que naît le risque de confusion entre fonds publics et ressources personnelles de l’autorité politique. Alain Tourret posait avec ironie la question de savoir à quoi pouvait servir cet « argent invisible, aussi liquide que l’eau, mais doué d’une faculté d’évaporation bien supérieure ». Sa réponse — « À tout. Et à n’importe quoi : des dépenses galantes aux journalistes complaisants qui attendent chaque mois leur enveloppe (…) [5]» — décrit moins une fatalité qu’un risque institutionnel.

Ce risque apparaît chaque fois que l’objet des dépenses n’est pas suffisamment défini et que la confidentialité de leur emploi finit par être interprétée comme une dispense de justification. Or une dépense peut être secrète sans être juridiquement injustifiable.